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只有这样，才能贯彻体现宪法规定的相互制约要求。

[29] 周林刚：《党的领导与人民主权的结构》，《环球法律评论》2013年第5期。王晨向十三届全国人大一次会议所做的修宪说明（《人民日报》，2018年03月07日）等。

宪法不仅是我国的根本大法，也是我国改革开放的纲领。[25] 对国家行为的正当化也是宪法判断所能实现的一个重要功能。这是我们处理改革与宪法关系的宝贵经验。允许外国的企业在中国投资并进行各种形式的经济合作等等。而在改革与宪法携手并进的历史进程中，之前四次宪法修改已使宪法凝聚了相当的改革共识，并就如何凝聚改革共识、将之向宪法共识转化积累了相当的经验。

当然，这一机制也并非不存在问题，比如，追认式修宪在形式上对宪法稳定性和权威性所带来的巨大冲击，反复地局部修宪对宪法文本的整体性、协调性所产生的巨大影响等等。然而，比之于关心宪法规范的体面，人们似乎更应该关心的是改革如何得以规范。但是，行政主体完成行政任务必须作出行政行为，而行政行为有合法的行政行为，也有违法的行政行为。

[⑨]从以上介绍可以看出，中国的行政主体概念与法国、日本行政主体的概念从内涵到外延都存在显著的区别，中国行政主体概念和理论确实具有明显的中国特色。另外王先生还专辟一章阐述公务员制度（占78页的篇幅）。[24]此后关于中国行政主体理论一直争论不休。本文试图对此做一次探究。

[21] 从行政诉讼的角度，将规章甚至规范性文件授权的组织列为行政诉讼的被告有利于维护行政相对人权益。理论或制度的借鉴和移植不仅需要厘清理论或制度本身的脉络，还要透彻了解该理论或制度的社会背景条件。

[18]德国等国行政法学讨论行政主体问题的目的在于探究谁可以行使行政权的问题。罗豪才主编：《行政法学》，光明日报出版社1988年版。[19]行政主体是统治权的主体，行政机关的权力来源于行政主体，行政机关是行政主体实现目标完成行政任务的手段。为指明被告，只需指出行政机关的名称即可。

第二，强调行政组织的统一和协调。后者包括法律法规授权社会团体、事业单位、企业单位和基层自治组织。[29] 还有一种说法，即中国的行政主体理论忽视了行政机关之间的协调，其实，强调各个部门行政机关承担行政法律责任和行政诉讼后果并非必然导致各自为政。但是，我们应该认识到，最高法院的解释是从强化对行政相对人合法权益的保护和畅通司法救济途径的角度出发的，也有利于对行政权（或者事实上的行政权）行使的控制。

因此，研究行政主体理论不能仅仅就理论本身说事，还要考察其所根植的环境和土壤。另外，借鉴乃至改造一个理论是一件容易的事情，而改造社会现实却是相对困难的事情。

然而，任何事物的产生其原因都是多方面的，左右其发展的因素是一个系统。因此，行政主体与行政诉讼被告之间是否应当脱钩是行政主体理论定位的一个关键性问题。

尽管这些是行政主体最简单、最显而易见的功能，也是形式意义上的功能，但是，恰恰是最简单的、最直观的东西就是最基本的。[⑧]在日本，行政主体是行政权的归属者。不过以此名词来指代行政主体并非没有问题，因为公务并非仅仅之行政事务，公务应当相对于私务而言，只要是为了公共利益的事务都为公务，即便从狭义的角度就国家机关所为公务而言，公务亦非仅仅行政事务，还包括立法、司法事务在内。很多学者对中外行政主体理论进行了比较研究，在指明两者异同的基础上，论证中国行政主体理论的缺点和影响。[⑧] 王名扬著：《法国行政法》，北京，中国政法大学出版社1988年版，第39-42页。[25] 葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，《中国法学》2007年第3期，第77-99页。

它包括国家、地方团体、公务法人。行政主体的重心是行政权。

这种做法已经不符合时代的潮流，违背了平等的理念，脱离了现代人文精神。如前所述，中国的行政主体理论提出来已近30年，遭到批评已近20年，但是，至今行政法学主流仍然沿用这一理论，这个事实本身就说明问题，证明事情并没有批评者想象的那样简单。

笔者以为，对争议的解决，最终要回归到一个最根本的问题上，行政主体的概念到底为什么而生？它到底应该具备什么样的功能？ 据王名扬先生解释，行政主体法律概念有它存在的理由。事实上，现实生活甚至提出了更多更为严峻的挑战，包括规范性文件授权的组织作为被告的问题，还有诸如开发区的行政主体资格等等问题，尽管这些问题完全怪罪行政主体理论是不公平的（有些是组织法不健全甚至是整个社会法治程度的问题，不能倒果为因，当然，理论与实践互相影响，互为因果），但是，行政主体理论与行政诉讼被告完全捆绑在一起确实令其不堪重负，也难以自圆其说。

还有一个值得追问的学术之谜是为什么我国的行政主体理论会是如此这般，到底是实定的法律制度规范（《行政诉讼法》）限定了行政主体的理论框架，还是我国的行政法理论造就制定法的现状？在1989年《行政诉讼法》颁布之前，我国行政法学教材讲解的都是行政组织法，行政机关或者行政组织贯穿全书始终，没有行政主体概念的影子。[28] 胡建淼：《行政法学》，法律出版社1998年版，第142-201页。如果以前者为核心，那么完成行政任务、履行行政职能的主体都是行政主体，私人组织甚至私人（个人）都有可能成为行政主体。故而不要过分看重这个问题。

希望有学者包括质疑者提供相关资料。因此，我国行政主体理论在促进行政机关依法行政方面，客观上也发挥了积极的作用。

在英文行政法学著作中常用的词是agency或者administrative agency，[③]是代理人、机关、行政机关（机构）的意思。根据我国1989年4曰4日颁布、1990年10月1日实施的《行政诉讼法》第25条之规定，行政诉讼的被告有两类：行政机关和法律法规授权的组织。

其中的意味从概念本身确实有所体现。他还对公务进行了界定，指出公务（公共职能）是指攸关公共利益，国家（包括地方团体等其他统治团体）认为必须通过自己的安排或直接提供活动来保证其实现的事物。

[16] 王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版。二、理清行政主体理论的主要功能，行政主体理论是为了确定行政组织的实体责任还是解决行政组织的诉讼后果以及诉讼代表人问题。如前所述，中国虽然有民族区域自治制度、行政特区高度自治制度、基层群众自治制度，但是却没有真正实行普遍的地方自治制度，地方政府只是上级政府的下属单位，虽然迫于事实需要和改革的结果，地方有一定的自主性，也存在中央与地方事实上的分权，但是，中央与地方、地方各级政府之间的权利义务在宪法和法律上并没有明确的规定，收放权的反复一直存在，收放权的决定权在于中央。因此，《行政诉讼法》中的关于被告的规定如同该法整体一样，是当时中国大陆的法治发展水平和法学理论水平等综合影响的产物。

因为法院判例认为同业公会不是公务法人。三、制度与文化共同进步。

那么，为什么适应中国行政诉讼实践的需要就会导致行政主体理论发生名同实异的转换？这就需要考察我国行政诉讼法中被告与外国行政诉讼法被告的差异。激进式即直接引入外国理论，渐进式即主张分步走（具体主张有所差别）。

在宏观背景上，行政分权和社会分权在中国都不足以支撑西方原装行政主体理论。总之，无论从事实上和法律上，中国的地方政府缺乏行政法人所必需的独立财产和自主地方事务的权力。

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